La difficile reprise en régie de l'eau

Historique de la réflexion à Lyon

La Métropole de Lyon, de surcroît suite à l’historique doublé réalisé par les écologistes (EELV) à la ville et à la Métropole lors des élections du 2nd tour du dimanche 28 juin - avec l’élection respectivement de Gregory Doucet et Bruno Bernard - s’interroge sur la date de 2023 soit l'échéance de la délégation de service public (DSP) à Veolia. Deux visions s'affrontent : les pro-DSP craignant la complexité du transfert, le poids des investissements, les lourdeurs du service public, et la pro-régie favorisant la vision de long terme et le contrôle d'une ressource vitale. Sans vouloir nécessairement prendre position, je cherche à savoir comment ce dossier a été géré, à l’époque, par la ville de Paris, qui avait déjà fait les grands titres de presse avec la « remunicipalisation » de l’eau.

Filiale à 100% du géant Veolia, la société Eau du Grand Lyon (EGL) dispose du contrat de délégation du service public de l’eau depuis 2015. Malgré une baisse sensible, le prix payé par les particuliers demeure élevé. Faut-il envisager pour autant un retour dans le giron public ? La plupart des Grands Lyonnais(e)s ne savent pas nécessairement que leur eau est produite et distribuée par une entreprise privée, car la société titulaire du marché depuis 2015 a pris l’appellation trompeuse d’Eau du Grand Lyon. Un nom qui fleure bon le « service public » alors qu’il s’agit d’une filiale du leader mondial privé du marché.

C’est l’ex-Compagnie générale des Eaux, née en 1853 dans la région lyonnaise, qui contrôle toujours et encore le gigantesque marché de la délégation de l’eau dans le Grand Lyon (le deuxième de France après celui du Syndicat des Eaux d’Ile-de-France). Ce changement tactique de nom est tout sauf anodin à l’heure où le débat enfle partout en France sur l’intérêt de confier le service public de l’eau à des entreprises privées. La question sous-jacente est la suivante : peut-on encore faire du profit sur un bien commun et vital ? Comme le montre des reportages à charge de France 2 tel que « Cash Investigation », il semble que l’eau bénéficie médiatiquement d’un écho tout autre que n’importe quel autre service public délégué à un privé : oui pour déléguer une crèche, une piscine ou une service de restauration scolaire, mais hors de question de confier l’assainissement et la distribution de l’eau au privé...

Depuis 2015, une DSP loin d’être déraisonnable

À défaut d’avoir changé de délégataire, la métropole du Grand Lyon exerce une pression croissante sur lui. Au point d’avoir entraîné une chute du taux de rentabilité de Veolia. En 2016, il s’élevait à 6,1% avant impôt à comparer aux 20 % de l’ancien contrat, signé en 1969 et qui a pris fin en février 2015. Un TRI qui peut être jugé « raisonnable » par le secteur, même si encore trop élevé pour certains. Mais à partir du moment où un service est délégué, il est naturel que le secteur privé se rémunère. Charge au Délégant de veiller à ce que cette rémunération ne soit pas excessive.

Alors, le juste prix de l’eau est-il désormais atteint ? Pour comprendre, un retour en arrière s’impose. Dans le secteur de l’eau, les lignes ont bougé à la faveur d’une loi dite Barnier de 1995. Le texte acte une mise en concurrence automatique des délégataires au bout de vingt années afin de permettre la résiliation des contrats historiques. C’est ainsi que Veolia a passé la main à Eau du Grand Lyon début février 2015. La création de cette filiale dédiée répond à une volonté de transparence, inscrite par la collectivité dans le nouveau contrat.

En 2012, le Grand Lyon a voté la poursuite de la délégation du marché de l’eau au secteur privé. Les élus ont estimé que le coût du passage en gestion publique s’élèverait à 11 millions d’euros. Un montant rédhibitoire – qui correspond au cumul des frais de mise en place du nouveau système d’information, d’acquisition de locaux, d’embauche d’agents et d’achat de matériel. Le scénario est aussi écarté en raison des « délais de préparation insuffisants afin de garantir un service opérationnel ». Pour garder le marché, Veolia-Eau du Grand Lyon s’engage sur une baisse des tarifs de 24 % en réduisant sa marge.

Alors, faut-il continuer la DSP ou reprendre le service de l’eau en régie ? L’argument purement économique n’est pas complètement convaincant : selon l’observatoire des services publics de l’eau et de l’assainissement, le prix payé par l’usager est en moyenne 10% moins cher (seulement) quand la collectivité fait le choix d’une gestion publique. Sachant que les réseaux d’eau ne sont pas tous comparables en termes de complexité ou de niveaux d’investissement et de programme de travaux. Donc affirmer que la reprise en régie au Grand Lyon conduit à une diminution des prix, rien n’est moins sûr !

L’expérience parisienne de remunicipalisation

La reprise en régie de l’eau est un vaste chantier. Si on en croit l’expérience parisienne, un rétro planning de 2 ans à 3 ans n’est pas de trop afin de reprendre en main « sérieusement » un tel service. C’est ce dont Anne Le Strat – désormais Présidente d’Eau de Paris - se fait l’écho, suite à la finalisation de la reprise en régie en date du 1er janvier 2010 dans la capitale. L’expérience parisienne n’est pas isolée mais son impact médiatique a été majeur : désormais il devient « normal » de gérer l’eau en régie et presque « anormal » de continuer à utiliser un contrat de DSP (même si le second cas reste majoritaire en France).

D’entrée de jeu, on voit qu’Anne Le Strat justifie idéologiquement le choix de la municipalisation : l’eau n’est pas juste un processus technique, c’est le « bien commun par excellence », qui doit justifier la mobilisation d’une action collective dans le sens de l’intérêt général, associés à des principes d’écologie et de justice sociale. La question de l’eau est internationale : très peu de DSP en Allemagne, Belgique Norvège, Pays-Bas ; le canton de Genève est allée jusqu’à inscrire le principe de la gestion publique de l’eau dans son projet de Constitution ; en Asie et en Amérique latine, les contentieux avec les grands groupes privés se multiplient, au point d’entrainer quelques municipalisations emblématiques en Argentine, Bolivie, Colombie...

Le passage de la DSP à la régie n’est pas un long fleuve tranquille. Le rétro planning commence avec l’élection du maire de Paris en mars 2008, qui confirme politiquement la reprise en régie. La décision politique enclenche ensuite beaucoup de chantiers simultanés, qui sont :

1.      le choix juridique ;

2.      la transmission de patrimoine vers la régie ;

3.      le transfert du personnel ;

4.      le changement de normes comptables ;

5.      la bascule des systèmes d’information ;

6.      le transfert des dossiers techniques stratégiques.

Aucun de ces sujets n’est un « petit sujet ». Cela nécessite une grande préparation et c’est pourquoi Aqua Publica Europea considère qu’il faut pouvoir s’organiser deux ans au moins avant que le contrat n’arrive à son terme. La reprise en régie se confronte souvent à un triple obstacle : (i) le milieu technico-administratif lui-même qui peut être sceptique ; les salariés de la société privée en concession qui veulent garder leur statut de CDD / CDI privé ; et bien sûr les entreprises délégataires, qui perçoivent de facto la démarche comme contraire à leurs intérêts, et à laquelle ils opposent a minima une grande inertie.

Le choix juridique

La ville de Paris a fait le choix de la régie autonome à personnalité morale. La régie personnalisée possède un patrimoine propre constitué des biens dont l’a dotée sa collectivité de rattachement. La régie personnalisée bénéficie d’une plus large autonomie de gestion qu’une régie simple, adaptée aux contraintes d’un service industriel (SPIC). Le directeur général assume l’essentiel des risques juridiques et pénaux en lieu et place de la Collectivité. Il-elle recrute et licencie, préside la Commission d’appel d’offres et passe les marchés. À noter qu’à l’époque, la société publique locale (SPL) n’existe pas encore.

La transmission de patrimoine

Le patrimoine concerne les biens en propre, mobilier et immobilier, mais aussi des biens immatériels (notamment les SI, voir infra). Il faut assurer la transmission universelle du patrimoine, permettant le transfert global de la totalité des biens nécessaires à l’activité de la gestion de l’eau ainsi que des droits et des obligations associés sur ce patrimoine, de même que l’ensemble des contrats, marchés, conventions, contentieux, tous droits et obligations de nature contractuelle… L’enjeu étant d’assurer la pleine continuité de l’activité et la poursuite des contrats en cours.

Le transfert de personnel

Un sujet vaste et chronophage. Les organisations syndicales sollicitent la Mairie de Paris dès la campagne électorale de 2008, où Bertrand Delanoë affirme « qu’une régie municipale unique prendra en charge la production et la distribution d’eau à la place des trois délégataires ». Un diagnostic social est alors réalisé en 2008 et les négociations sociales proprement dites commencent en février 2009. De septembre à décembre 2009, la direction et les représentants syndicaux se sont réunis une cinquantaine de fois, en réunions plénières et en commission. L’accord s’est traduit par une harmonisation des statuts de l’ensemble des salariés, dans un cadre social globalement favorable au personnel, qu’il s’agisse de la grille de rémunération, du régime de retraite ou d’autres avantages sociaux. Comme souvent lors d’une fusion, il y a « alignement vers le haut » entraînant dans un premier temps un surcoût de masse salariale (ici de +2,5%) qui s’estompe au bout de quelques années.

Le changement de normes comptables

En régie, les achats sont opérés dans le cadre du code des marchés publics. La comptabilité publique pose le principe de séparation entre l’ordonnateur, qui tient la comptabilité, qui engage les dépenses et les recettes, et le comptable, qui est seul chargé du paiement effectif. Lors de la mise en place de la régie, Eau de Paris a demandé au Trésor Public que le comptable public soit intégré à la régie avec le recrutement en détachement d’un agent comptable, fonctionnaire de la DGFIP. Ce choix de gestion répond à un besoin de réactivité et d’efficacité dans le dialogue entre l’ordonnateur et le comptable, compte tenu de l’activité d’Eau de Paris et du volume de mandats et de titres à traiter. Auparavant, les règles de comptabilité privées s’appliquaient au syndicat et aux deux entreprises délégataires privées. Ce basculement vers la comptabilité publique a entraîné de nombreux dysfonctionnements sur les premières années de fonctionnement de la régie Eau de Paris.

La bascule des systèmes d’information

Désormais nœud d’activité de toute activité économique moderne, la bascule des systèmes d’information s’avère être une étape stratégique. Le transfert des systèmes d’information, de facturation et de gestion de la distribution ne sont pas souvent « réversibles », parce que la mise en régie n’était pas prévue techniquement et parce que les délégataires peuvent ne pas la favoriser. Le SI recouvre une grande partie de la gestion opérationnelle : gestion des abonnements ; relation avec l’usager du service ; gestion des données fournies par les compteurs ; établissement de la facturation ; gestion de maintenance technique des réseaux… La difficulté posée par la reprise de tels systèmes d’information a été repérée très tôt via des audits des SI par des cabinets spécialisés. À titre d’exemple, les deux systèmes d’information utilisés par les délégataires étaient incompatibles entre eux. Les systèmes informatiques n’étaient pas séparés ni facilement séparables de ceux utilisés par les deux groupes, avec des bases de données ou les chaînes d’exploitation intégrées...

Le difficile transfert des dossiers techniques stratégiques

Enfin, le transfert des dossiers techniques a été l’occasion de négociations parfois âpres avec les délégataires, notamment sur la thématique « plomb » (teneur maximale de 10 microgrammes par litre) : les équipes de la régie municipale constatent alors des écarts entre les listings remis, les comptes affichés et la réalité du terrain, avec au moins deux fois plus de branchements au plomb non traités par les délégataires. Sur le sujet du « télé-relevé », un nouveau sujet apparaît : chaque délégataire avait en effet développé sa propre technologie, sans contrainte de coordination ni d’interopérabilité. De fait, les installations exploitées par Veolia et Suez se sont avérées incompatibles entre elles.

Conclusion

En conclusion, le processus de reprise en régie d’un tel service est long et fastidieux. Il faut prévoir l’ensemble des étapes au rétro planning et savoir mener le projet avec des thématiques pointues mais diversifiées : juridique, ressources humaines, patrimoine, technique, système d’information, capacité de négociation, … Bien au-delà de l’argument idéologique parfois simpliste (« l’eau doit être un bien public ») il me semble que la Collectivité doit rester suffisamment modeste pour assumer l’immensité du chantier qui l’attend, au risque de prouver l’inverse de sa volonté initiale : que la régie permet de faire mieux que le privé et à moindre coût sur le service de l'eau. Affaire à suivre, donc, pour le cas lyonnais désormais.